民政推进山区灾害应急救援体系建设调研思考
我国幅员辽阔，地理特征和地质构造差别很大，自然灾害的种类和发生频率各不相同，因此，在自然灾害应急救助体系建设上，我们应该贯彻落实科学发展观的要求，针对不同地区的实际，有所侧重和创新。笔者仅以自己所在的湖北省**土家族自治县为例，就推进山区自然灾害应急救助体系建设谈一些粗浅的看法和认识。
一、山区自然灾害的特点
**土家族自治县位于鄂西南山区、清江中下游，境内群山连绵，全县气候呈立体结构，是一个典型的山区县。其自然灾害具有以下特点：
（一）灾害种类多。除台风、龙卷风、海啸等海洋性气候灾害外，其他自然灾害在**历史上都曾经发生。经常发生的主要自然灾害种类有风雹、洪涝、干旱、低温冷冻和滑坡、泥石流等，尤其是风雹、洪涝和崩山滑坡几乎是每年都会发生的自然灾害。
（二）发生频率高。由于特殊的地理地貌和气候条件，致使山区自然灾害发生频率较高,尤其是局部地区的暴雨、风雹和滑坡、泥石流。就**而言，仅登记在册的地质灾害点就有400余处，每到汛期和梅雨季节，受降雨影响，崩山滑坡和泥石流等地质灾害就会不断发生。
（三）毁灭性较大。山区山大人稀，局部地区发生的山洪、滑坡等自然灾害虽然受灾范围有时不是很大，但是灾害的毁灭程度往往较重。如山洪冲毁或者滑坡掩埋都是毁灭性的，往往就是灾民财产损失殆尽。
随着国家突发公共事件应急管理体制的逐步建立和完善，山区自然灾害应急救助体系建设在取得显著成绩的同时，也还存在一些薄弱环节。主要体现在四个方面：
（一）自然灾害应急救助管理的机制基本建立，但全体民众的危机应对意识需要进一步加强。**县于20xx年出台了《**土家族自治县自然灾害应急救助预案》，县人民政府成立了自然灾害应急救助指挥部，负责全县自然灾害应急救助的统一指挥和协调；指挥部下设办公室，负责具体日常工作。随后，县直相关部门和乡镇也同时成立了自然灾害应急救助的指挥机构和办事机构，全县自上而下的应急救助管理机制初步建立。相对于各级政府高度重视的而言，全体民众应对自然灾害的危机意识和自我防护意识还不够，不少群众存在一些诸如“听天由命”、“与己无关”等落后意识，认为救灾是政府的事，主动参与防灾救灾的积极性不高。
（二）自然灾害应急救助预案体系的基本框架初步构成，但不断完善还需要一个过程。**在不断修订完善县级《自然灾害应急救助预案》的同时，对于乡镇和村委会、社区自然灾害预案体系建设作出了部署和安排，各地按照县政府的统一要求，完成了预案制定工作，基本形成“纵向到底、横向到边”的自然灾害应急救助预案框架体系。但多数预案由于出台时间仓促，调查研究不够，针对性和可操作性不是很强，还需要在实践中不断修订完善；同时，上下级预案之间的衔接以及各类专门预案之间的衔接也还需要进一步加强，如何让各级各类预案成为一个完整的有机结合的整体，今后的工作任务依然很重。
（三）自然灾害应急救助保障体系正在完善，但如何真正做到保障有力还任重道远。通过近几年的努力，**自然灾害应急救助的保障体系逐步得到完善，从救援物资保障到救援人员保障、医疗卫生保障、交通通讯保障等各个方面，都制定了较为详尽的应急保障预案，为应对突发自然灾害做了充分准备。但也应该看到，山区多属贫困地区，地方财力相当困难，在保障资金和物资的投入上，往往力不从心，现有保障水平还难以应对大的自然灾害。
（四）自然灾害监测预警体系已具雏形，但监测预警能力还不适应自然灾害应急救助的需要。随着人们对防灾减灾重要性的认识，自然灾害监测预警工作越来越得到重视，监测预警体系建设逐步纳入了议事日程。**县建立了县、乡、村三级灾害信息员网络，气象、水利、国土等相关部门完善了各类灾害的监测预警系统和信息发布办法，加强了对各类灾害信息的监测和预警工作。但从总体来看，我们监测预警体系的技术装备比较落后，灾害信息员网络由于受主客观条件的限制，其作用也没有充分发挥，监测预警能力无法满足自然灾害应急救助的需要。
三、山区自然灾害应急救助体系建设的重点
根据山区自然灾害的特点和应急救助体系建设的现状，今后自然灾害应急救助体系建设应该着重在下面“四个一”上下功夫。
（一）强化“一个机制”，即自然灾害应急救助管理机制。要突出各级政府及其应急管理部门在自然灾害应急救助管理中的主体地位，充分发挥其领导和协调作用，形成一种“政府领导、民政主管、部门配合、群众参与、上下联动、运转高效”的应急救助管理机制，避免部门之间、地方之间衔接不够紧密，多方协同处置重大或特大自然灾害时，人员、信息、资源难以快速集成，以及突发自然灾害应急处置与日常灾害信息管理 脱节等现象，确保自然灾害应急救助管理规范、协调、有序运行，提高自然灾害应急救助管理效率。
（二）完善“一个预案”，即自然灾害应急救助预案。我们要通过深入开展自然灾害风险隐患排查，有针对性地编修、完善各级各类自然灾害应急预案，不断扩大应急预案的覆盖面，力争使应急预案覆盖本地各种自然灾害种类，延伸到所有的乡村、社区、企业、学校，真正形成一个“横向到边，纵向到底”的预案体系，让自然灾害应急救助预案覆盖本区域每一寸土地和每一个居民。同时，要学习发达国家的先进经验，加强基层单位的应急预案演练，并使之形成制度化，通过开展经常性的自然灾害应急演练，检验预案，锻炼队伍，磨合机制，不断提高广大干部群众应对自然灾害的组织指挥能力、应急反应能力、快速救援能力和自我保护能力。
（三）建好“一个网络”，即自然灾害监测预警信息网络。山区山大人稀，居住分散，而各类自然灾害发生频繁，因此，加强自然灾害的监测预警、最大限度降低灾害损失尤其重要。一是要进一步完善灾害监测预警的微机管理网络，加大硬件和软件投入，扩大覆盖范围，形成覆盖到乡镇、村、社区并与气象、水利、国土、农业等有关部门上下对接、信息共享、纵横贯通、协调统
一、决策科学、先进高效的应急管理信息与指挥网络，提高灾情信息管理水平，满足自然灾害应急救助工作的需要；二是要进一步健全灾害信息员网络，加强对灾害信息员的专业知识培训，提高他们监测和应对各类自然灾害的知识水平和处置能力；三是加强与通讯和广电部门的协作，充分发挥手机短信和广播、电视等公共服务网络在灾害预警中的作用。
（四）提高“一个能力”，即自然灾害应急救助的保障能力。一是提高应急救援队伍的保障能力。要加大应急救援队伍的培训力度，增加应急装备设备的投入，组建和完善各类自然灾害应急管理专家队伍、应急救助专业队伍和志愿者队伍，发挥应急队伍在自然灾害应急处置工作中的重要作用。二是提高应急救援资金物资保障能力。要建立完善特大自然灾害救助预备金、自然灾害救助财政预算自然增长机制和应急物资储备、更新、轮换及损耗补偿制度，确保应急物资储备充足；要根据山区特点和各类自然灾害救援的需求，合理安排部署救援物资储备仓库和储备物资品种，为应急处置提供有力的物资保障。三是提高交通通讯保障能力。充分利用公路、铁路、驻军、民间已有的运输能力，建立自然灾害救助应急物资和队伍的紧急快速运输通道制度和协调机制，形成联合运输网络系统。充分利用现有的通信网络资源，构建自然灾害救助应急管理机构间的指挥调度通信网络，实现各级应急指挥通信网络的连接。加强应急通信建设，提高紧急状态下快速搭建现场应急通信平台的能力。
四、推进山区自然灾害应急救助体系建设的措施
自然灾害作为一种特殊的自然现象与人类存在和发展相伴相随。相对于平原和发达地区，自然灾害给山区带来的损失更加惨重，因此，做好“五个强化”，积极推进山区自然灾害应急救助体系建设，是当前一项迫在眉睫的任务。
（一）强化领导。任何一项工作，领导重视是工作推进的关键。各级政府要从科学发展的高度，建立并强化自然灾害救助应急管理行政领导负责制和责任追究制，把自然灾害应急救助体系建设作为践行科学发展观的一项重要任务抓好、抓实，抓出成效。
（二）强化基础。一是要加强预案编制、信息网络建设、救援队伍建设等基础工作；二是不断改善自然灾害救助应急管理的技术装备，用科技支撑自然灾害应急救助体系建设；三是加强救灾仓库等基础设施建设，提高自然灾害应急救助物资保障水平。
（三）强化基层。自然灾害应急救助体系建设的重点在基层。要加强对乡镇、村和社区等基层组织自然灾害救助应急预案制定的指导，切实提高基层预案的针对性和可操作性；要按照预案组织经常性演练，提高基层群众应对突发灾害的能力。基层工作做好了、做扎实了，我们的工作也就落实了。
（四）强化投入。要把自然灾害救助应急管理费用纳入公共财政预算，给予优先安排和保障。建立自然灾害救助财政预算自然增长机制，科学合理地制订或修订自然灾害救助补助项目和标准，逐步提高灾民生活救济补助标准。上级政府应该加大对山区尤其是贫困山区自然灾害应急救助补助的力度，确保灾民生活不出问题。
（五）强化宣传。要将自然灾害防范和应对知识纳入中小学教育教学内容，纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动，纳入全社会的科普教育活动，利用各种形式进行多层面、全方位、经常化的宣传教育，全面提高城乡群众对自然灾害的综合防御能力。